ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO AL AUTO 272/23
SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE NORMAS OBJETO DE CONTROL CONSTITUCIONAL-Corte Constitucional no tiene competencia para suspender provisionalmente leyes objeto de control (Aclaración de voto)
Referencia: Expedientes D-15.040
Solicitud de suspensión provisional de los incisos tercero y cuarto del numeral segundo del literal (c) del artículo 2º de la Ley 2272 de 2022
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría y pese a estar de acuerdo con la decisión adoptada mediante el auto 272 de 2023, aclaro mi voto puesto que considero que la Corte debió reiterar expresamente que carece de competencia para declarar la suspensión provisional de las leyes objeto de su control. En efecto, la providencia no configura una modificación del precedente sino un ajuste o precisión al mismo en el sentido de que, como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, a la Corte le corresponde adoptar las medidas necesarias para impedir que produzcan efectos los actos del Congreso adoptados por fuera de las condiciones constitucionales. En concreto, su competencia general contenida en los artículos 2, 4 y 241 superiores -referidos ampliamente en dicha providencia, se materializa en esos supuestos en el artículo 149 de la Constitución que dispone:
"Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno..." (énfasis añadido)
La competencia de la Corte, por tanto, en estricto sentido, no consiste en suspender una ley, sino en impedir que produzca efectos un acto del Congreso que por expresa disposición constitucional no es válido y carece de efectos. La suspensión es una medida temporal aplicable a normas válidas y que producen efectos y que, por tanto, pretende retrasar sus efectos hasta tanto se decida sobre su constitucionalidad.
Así, de acuerdo con el artículo 149 citado, esta drástica consecuencia ha sido prevista por el constituyente para los casos en que el ejercicio de funciones legislativas se realice fuera de las condiciones constitucionales, esto es, se trata de un vicio insubsanable de rango constitucional. Su aplicación por parte de la Corte es un mandato que va más allá de lo previsto en la Ley 5 de 1992 -que a su vez ha reproducido el artículo 149 CP en su artículo 5, numeral 1. En efecto, es el fundamento específico que permite a esta Corporación evitar que normas manifiestamente inconstitucionales produzcan efectos irremediables, no obstante que carecen de validez de conformidad con la Constitución, razón por la que, en línea con lo dispuesto con el artículo 149 superior, la Corte debió señalar que tal competencia sólo procede para vicios que impliquen el desconocimiento de las condiciones constitucionales de la función legislativa.
Resulta necesario señalar, por otra parte, que, puesto que la medida de protección y eficacia prevista en la providencia señala como uno de los requisitos "la ineficacia de los otros mecanismos de protección y efectividad del orden constitucional", es claro que tal medida excepcional se circunscribe, en principio, a los vicios insubsanables de procedimiento puesto que para los vicios de fondo el mecanismo alternativo eficaz es la excepción de inconstitucionalidad.
Finalmente, teniendo en cuenta que parte importante de la argumentación que desarrolla la providencia para justificar las medidas excepcionales para evitar los efectos de normas manifiestamente inconstitucionales, se centra en la sentencia C-153 de 2022 sobre la denominada 'Ley de garantías', considero necesario insistir en las razones por las que salvé parcialmente el voto en dicha sentencia. En efecto, si bien coincidí en que la disposición demandada violaba la reserva de ley estatutaria en materia de garantías electorales, consideré que las órdenes de liquidar los convenios de financiación y suspender los contratos estatales celebrados conforme a la ley en desarrollo de dichos convenios no se ajustaban a al Constitución. Como lo expresé en esa ocasión, la garantía electoral consistente en suspender durante las campañas electorales el ejercicio de la función administrativa de celebración de convenios interadministrativos no incluye la prohibición de financiar con recursos de la nación determinados objetos públicos -razón por la que tales convenios podían celebrarse antes y después de la campaña-. Adicionalmente, la contratación estatal no se encuentra totalmente prohibida durante las campañas electorales, pues es sólo la contratación directa que no tenga relación con determinados objetos que el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 autoriza expresamente, por lo que la celebración de contratos estatales por las entidades territoriales, no se encontraba prohibida ni suspendida. Ello, máxime cuando la Corte no tuvo en cuenta la finalidad de la reactivación económica, que constituye un objetivo constitucionalmente legítimo para hacer frente a la crisis del momento.
En definitiva, considero que más que en los pretendidos excesos legislativos durante el trámite de la Ley de garantías -los cuales son muy discutibles-, la Corte debió fundar su decisión en el artículo 149 constitucional y reiterar que no tiene competencia para suspender provisionalmente leyes objeto de control.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado
1 "Por medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones." 2 Diario Oficial 52.208 del 4 de noviembre de 2022. 3 Asamblea Nacional Constituyente, Informe Ponencia sobre Mecanismos de Participación Democrática. Mecanismos de instituciones de protección de los derechos fundamentales y procedimiento de reforma constitucional. Gaceta Constitucional No. 52. Bogotá 17 de abril de 1991, pp. 7-12 4 Asamblea Nacional Constituyente, Informe Ponencia sobre Mecanismos de protección del orden jurídico y de los particulares. Gaceta Constitucional No. 56. Bogotá, 22 de abril de 1991, pp. 12-15. 5 En él se señala que: "1. Cualquier ciudadano podrá ejercer las acciones públicas previstas en el artículo precedente, e intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros, así como en aquellos para los cuales no existe acción pública. // 2. El Procurador General de la Nación deberá intervenir en todos los procesos. // 3. Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto. /// 4. De ordinario, la Corte dispondrá del término de sesenta días para decidir, y el Procurador General de la Nación, de treinta para rendir concepto. // 5. En los procesos a que se refiere el numeral 7° del artículo anterior, los términos ordinarios se reducirán a una tercera parte y su incumplimiento es causal de mala conducta, que será sancionada conforme a la ley." 6 "Cfr. García de Enterría, Eduardo. La Constitución como norma y el tribunal Constitucional, Civitas, Madrid, 1991" 7 "Sentencia T-06/92. Cfr. Título II, capítulos 1, 2 y 3 de la Constitución Política." 8 "Cfr. Título II, capítulos 1, 2 y 3 de la Constitución Política." 9 "Cfr. Artículo 2 de la Constitución Política." 10 "Cfr. Título II, capítulo 4 y Título VIII, capítulo IV, en particular el artículo 241 de la Constitución política". 11 "Sentencia C-445/96." 12 Corte Constitucional, Sentencia C-560 de 1999. 13 Corte Constitucional, Sentencia C-560 de 1999. 14 Corte Constitucional, Sentencia C-1290 de 2001. 15 Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2012. 16 Ibidem. 17 Constitución Política, artículo 86, inciso final. 18 Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2012. 19 Corte Constitucional, Sentencia C-054 de 2016. 20 Corte Constitucional, Sentencia C-191 de 2016. 21 Corte Constitucional, Sentencia C-054 de 2016. 22 Corte Constitucional, Sentencia C-737 de 2001. 23 Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2012. 24 Corte Constitucional, Sentencia SU-1219 de 2001: "La Corte Constitucional, como interprete autorizado y supremo de la Constitución, define la opción más compatible con la Constitución dentro de las alternativas concebibles, opción que precisamente queda fijada en la doctrina constitucional y en la ratio decidendi que concretan el alcance de la propia Constitución." 25 Esta misma perspectiva de análisis ha sido reiterada por la Corte en todas las sentencias en las cuales ha hecho la revisión de los decretos legislativos declarativos de los estados de excepción, algunos de los cuales han sido declarados inexequibles. 26 Sentencias C-108, C-473, C-545, C-555 de 1994, C-247 de 1995 y C-070 de 1996, entre otras. 27 La Sentencia C-583 de 2015 efectuó la siguiente diferenciación entre una omisión legislativa absoluta y una relativa: "La Corte ha reconocido dos tipos de omisión legislativa: absoluta y relativa, La omisión legislativa absoluta se configura cuando existe ausencia total de regulación, es decir, cuando no hay actuación alguna del Legislador sobre una materia. La jurisprudencia constitucional ha señalado que en tales casos, la Corte no tiene competencia alguna para examinar este tipo de omisión, pues todo análisis de constitucionalidad supone la confrontación de una norma legal con preceptos constitucionales, motivo por el cual, al no existir uno de los extremos de la comparación (por la ausencia total de regulación), resulta imposible hacer una confrontación material, objetiva y verificable con el texto de la Carta Política. La omisión legislativa relativa por su parte, se presenta cuando el Legislador, expide una ley, pero a través de ésta no se contemplan todas las situaciones que deben ser objeto de regulación, por lo que la norma da lugar a un trato inequitativo para sus destinatarios. En este orden de ideas, la omisión relativa supone una actuación imperfecta o incompleta del Legislador." 28 Sentencia C-543 de 1996. 29 Véase, entre muchas otras, las Sentencias C-644 de 2006, C-352 de 2017, C-415 de 2022 30 Ley 1437 de 2011 - Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. (...). 31 Por su parte, la negación de la medida bien puede ser adoptada por el magistrado sustanciador. 32 Corte Constitucional, Sentencia C-352 de 2017. "Por otra parte, si bien es cierto que existiría cosa juzgada material cuando una norma que fue declarada inexequible, es decir, que fue expulsada del ordenamiento jurídico, pretende ser revivida mediante un cargo de omisión legislativa relativa, esta situación no es la que se presenta en el asunto bajo examen. En efecto, no existe coincidencia material entre ambas normas teniendo en cuenta que la declarada inexequible preveía expresamente la facultad para la Corte Constitucional de suspender los decretos legislativos, mientras que la otra, la que echa de menos el demandante, es decir, la posiblemente omitida, tendría un ámbito mucho más amplio, ya que permitiría a la Corte Constitucional suspender provisionalmente todas las normas que sean objeto de su control y no sólo los decretos legislativos. Esto significaría que si eventualmente pudiera predicarse una cosa juzgada material, se referiría únicamente a la suspensión provisional de los decretos legislativos, pero no respecto de las otras normas jurídicas controladas por la Corte Constitucional." 33 Ibidem: "La ausencia de tal mandato constitucional específico que se encontraría vulnerado por omisión se encuentra incluso reconocida por los mismos demandantes quienes manifiestan que la mención que se hace de la Sala Plena, "debe ser entendida como una opción valorativa para que se dicte una sentencia aditiva". Esta afirmación contenida en el escrito de corrección de la demanda demuestra que para los ciudadanos demandantes la deducción de esta competencia no se derivaría directamente de un imperativo constitucional, sino de una regulación que profiera esta Corte, mediante la sentencia, en la que prevea, a conveniencia, el órgano encargado de decretar la suspensión provisional, el momento para realizarlo, las hipótesis o causales en las que resultaría procedente, el término de vigencia de la cautela, entre otros asuntos. La presencia de opciones en la configuración normativa demuestra la inexistencia del mandato constitucional específico y pone de presente que, en realidad, los demandantes evidencian que en la materia existiría una omisión absoluta, no relativa. || Frente a esta situación, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que la atribución a esta Corte de la potestad de suspender provisionalmente las normas que controla es una decisión que podría tomar el Constituyente o el legislador, luego de valorar la necesidad, conveniencia, riesgos y beneficios que traería tal potestad, tal como ocurre en varios países donde se ha reconocido el poder de suspensión provisional." 34 Corte Constitucional, Sentencia C-193 de 2020: "El ciudadano Carlos Fradique-Méndez, elevó ante esta Corte una "petición especial" consistente en que "se decrete la suspensión provisional del decreto 567 de 15 de abril de 2020, para evitar daños que luego serían de difícil reparación", tal solicitud se fundamenta en que el decreto es 'manifiestamente ilegal'. // En esta oportunidad, la Sala reitera su jurisprudencia sobre la improcedencia de este tipo de solicitudes, en efecto, la Corte Constitucional no es competente para hacer declaratorias de esa naturaleza, por lo que se impone su rechazo. En particular, la Sentencia C-179 de 1994, que estudió el proyecto de Ley Estatutaria de Estados de Excepción dejó en claro que la competencia constitucional de la Corte es 'decidir definitivamente' sobre los decretos expedidos por el Presidente al amparo de un estado de excepción (artículos 241-7 y 214-6 de la Constitución)." 35 Corte Constitucional, Auto 123 de 2022, fundamento jurídico 20. 36 Ibidem. Fundamento jurídico 26. 37 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-047 de 2018, C-438 de 209, C-167 de 2021, C-178 de 2021, C-202 de 2021 y C-153 de 2022, entre otras. 38 En efecto, la parte resolutiva de la Sentencia C-153 de 2022 es la siguiente: "Primero. Declarar la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, "[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022", con efectos retroactivos, a partir de su expedición. "Segundo. Como consecuencia de esta declaración, se deberán aplicar las siguientes reglas: "1. Sobre los convenios interadministrativos suscritos por virtud del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, cuyo objeto se haya ejecutado completamente al momento de informar esta decisión mediante el comunicado oficial, pese a que se fundaron en una disposición claramente inconstitucional, no se impartirá orden alguna, como consecuencia de la inexequibilidad aquí declarada, en la medida en que desde el punto de vista de los efectos constituyen una situación consumada, de conformidad con los fundamentos de esta sentencia. "2. A partir del comunicado oficial de esta decisión no es posible suscribir convenios interadministrativos al amparo del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, por lo cual, aquellos trámites que se encuentran en curso deberán terminarse inmediatamente para impedir su perfeccionamiento. "3. Los convenios interadministrativos suscritos al amparo del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, que a la fecha del comunicado oficial de la presente decisión, no se hayan ejecutado completamente, deberán terminarse y liquidarse inmediatamente, sin perjuicio de la devolución de los recursos girados y no ejecutados y de las restituciones a que haya lugar. "Los contratos estatales financiados con fundamento en los convenios interadministrativos anteriores se terminarán y liquidarán a partir de esta misma fecha. "Se exceptúan de esta regla, los contratos en curso dirigidos a atender las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable y vivienda. "4. Las reglas aquí establecidas se aplican sin perjuicio de la responsabilidad penal, disciplinaria, fiscal y administrativa que pueda derivarse por el uso indebido de la contratación estatal durante la vigencia del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021." 39 Corte Constitucional, Sentencia SU-380 de 2021. "La modificación de un precedente supone asumir, a grandes rasgos, tres cargas argumentativas. La primera consiste en identificar las decisiones judiciales que constituyen un precedente judicial, razón por la cual se denomina carga de transparencia; la segunda se cifra en explicar los motivos para apartarse, bien sea por las diferencias relevantes, bien por las causas que exigen una nueva respuesta judicial al problema jurídico. Esta es la primera dimensión de la carga de suficiencia. Ahora bien, como el precedente responde a principios jurídicos de especial relevancia, entonces el juez que se aparta del mismo debe justificar por qué el cambio de precedente conlleva a una decisión que incluso compensa el sacrificio relativo de los principios que lo soportan. Esta es, entonces, una segunda dimensión de la carga de suficiencia. 40 Corte Constitucional, Sentencia C-111 de 2019. 41 Corte Constitucional. Autos 981A de 2021 y 123 de 2022. 42 Énfasis añadido. 43 El artículo 1 de la Ley 2272 de 2022 establece que el articulado tiene por objeto "definir la política de paz como una política de Estado". De igual manera, el literal b) del artículo 2 del estatuto normativo dispone que "[l]a política de paz es una política de Estado [que] [s]erá prioritaria y transversal en los asuntos de Estado, participativa, amplia; incluyente e integral, tanto en lo referente a la implementación de acuerdos, como con relación a procesos de negociación, diálogo y sometimiento a la justicia". 44 Inciso segundo, del literal (b) del artículo 2 de la Ley 2272 de 2022. (Énfasis añadido). 45 Auto 368 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo; Sentencia C-352 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo; Auto 161 de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas; Auto 176 de 2020, M.P. Carlos Bernal Pulido; Auto 518 de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas; Auto 123 de 2022, M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 46 C-179 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz. 47 Auto 368 de 2015, SV Alberto Rojas Ríos; AV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; Auto 176 de 2020, SV Alberto Rojas Ríos; Auto 123 de 2022, SV Diana Fajardo Rivera y Alberto Rojas Ríos. 48 Cfr. Sentencia T-357 de 2002 y C-122 de 2011. 49 Ver, por ejemplo, las Sentencias T-389 de 2009 y SU-132 de 2013. 50 Auto 071 de 2001, Sentencia T-033 de 2022. 51 Sentencias T-614 de 1992, T-063 de 1995 y C-600 de 1998 y Concepto 1999 CE, Consulta y Servicio Civil, 20 mayo de 2010, W. Zambrano 52 Crt. Sentencia T-808 de 2007. ---------------
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Solicitud de suspensión provisional del artículo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar
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